Le spinte normative, culturali e di mercato registrate nell’ultimo decennio muovono sempre più verso la realizzazione di infrastrutture pubbliche tramite tecniche di finanza cosiddetta “di progetto”, caratterizzata dal ricorso al mercato finanziario, più o meno in forma totalitaria rispetto al finanziamento pubblico.
L’innovazione, dettata anche dagli stringenti vincoli di bilancio imposti agli enti territoriali nell’ ottica della spending review di matrice europea, consiste nella rilevanza assunta dal progetto quale protagonista dell’operazione di finanziamento, vivendo così una vita propria, distinta da quella dei suoi promotori. La possibilità di coinvolgere capitali privati nella realizzazione di opere pubbliche dipende, tuttavia, dalle caratteristiche di redditività dell’opera stessa. (1)
Dal punto di vista tecnico, la principale differenza tra le tradizionali forme di realizzazione di infrastrutture attraverso il sistema degli appalti pubblici e quelle più innovative legate alle concessioni di costruzione e gestione, è riconducibile alla necessità di considerare l’opera alla stregua di un qualsiasi altro investimento, caratterizzato da flussi di cassa in uscita (spese) e in entrata (ricavi). Ovviamente, sono molteplici le variabili da considerare, tenuto conto che i suddetti flussi sono correlati sia a fattori endogeni (costo di costruzione, tempo tecnico di realizzazione, complessità progettuale), sia a elementi esogeni, non direttamente controllabili da un unico soggetto (tessuto socio-economico in cui l’opera si inserisce, condizioni normative e politiche, fattori geomorfologici).
Il coinvolgimento di capitali privati ha, quindi, rivoluzionato l’approccio alla realizzazione e gestione delle infrastrutture, proprio perché ha imposto come elemento di rilievo la redditività, senza voler contestualmente perdere di vista il concetto di “pubblica utilità”.
L’efficienza nella realizzazione e nella gestione si traduce, ad esempio, in tempi di costruzione definiti e maggiormente certi; in costi di manutenzione e gestione attentamente ponderati; in una gestione operativa e finanziaria che deve mirare all’efficienza.
Questi elementi assumono rilievo nel momento stesso in cui l’opera è vista come un soggetto economico a sé stante, capace di svolgere, oltre ad una funzione sociale, anche una funzione produttiva di servizio.
Per garantire la riuscita dell’operazione e la sua finanziabilità, vanno, infatti, premessi tutti i più accurati studi volti a ridurre il rischio di variazione degli elementi chiave in corso d’opera.
La gestione di tali criticità viene fatta ex ante proprio perché il sistema finanziario, erogando risorse garantite esclusivamente dalla liquidità prospettica e quindi dalla bontà del progetto, richiede specifiche assunzioni di responsabilità a tutti gli attori del sistema.
Inoltre, si rende necessario il diretto coinvolgimento di tutti quei portatori di interesse che spesso hanno un ruolo fondamentale nella promozione dell’opera, oltre che nella creazione del consenso attorno alla medesima.
Ciò si esplica soprattutto nella fase di analisi di prefattibilità.
Le politiche infrastrutturali finora adottate hanno seguito, in questa area così come nella maggior parte del nostro paese, un modello demand-oriented, limitandosi ad assecondare la crescita della mobilità, con il conseguente innalzamento dei livelli di congestione a livello sia urbano che extraurbano. Sarebbe invece auspicabile il ricorso a politiche supply-oriented, in cui l’offerta di infrastrutture sia utilizzata come strumento per gestire e influenzare la domanda di servizi. Con riferimento alla urgente domanda di mobilità, le politiche di trasporto sono spesso ancora a breve termine e orientate a soddisfare la domanda, prestando poca attenzione al fatto che espandere le infrastrutture esistenti significa generalmente attrarre traffico addizionale e che colmare delle lacune nel network spesso ne fa emergere di nuove in altri segmenti. Politiche di questo tipo non affrontano le cause effettive della crescita di mobilità e si limitano a curare i sintomi, anziché mirare a risolvere i problemi strutturali.
Un’altra caratteristica delle politiche infrastrutturali è spesso la mancanza di un’ottica sistemica.
(1 Anna Gervasoni – Il project financing come strumento di sviluppo territoriale)
Ancora una volta, riferendoci ai trasporti, ciascuna area è impegnata a sviluppare la propria politica dei trasporti, senza tener conto degli effetti sinergici di una pianificazione coordinata a livello territoriale.
L’ apporto creativo del capitale privato correttamente indirizzato nel perseguimento del fine pubblico è assolutamente utile laddove l’ Amministrazione sia dotata di un apparato amministrativo competente anche attraverso il coinvolgimento di professionisti esterni che possano affiancare con forme di assistenza tecnica i funzionari pubblici. Inoltre è importante che vi sia un modello di vigilanza snello ma efficace ed una interlocuzione preventiva tra le P.A. coinvolte nella realizzazione dell’ opera o che molto probabilmente potranno rientrare nella stessa anche in corso d’ opera (es. Soprintendenza beni culturali). In questo caso, proprio per evitare l’ allungamento dei tempi di realizzazione e l’ incremento dei costi preventivati, occorre preliminarmente stabilire delle tempistiche amministrative certe, con accordi volti alla semplificazione.
Con un tale modello, ogni ente territoriale ben potrà orientarsi nella dimensione di committente-regolatore delle infrastrutture di trasporto, piuttosto che in quella di improduttivo gestore in autoproduzione. Fondamentale appare, inoltre, effettuare dei preventivi ed accurati studi tecnici sul numero di utenti che presumibilmente utilizzeranno la nuova infrastruttura di trasporto, anche al fine di calibrare l’ effettiva durata pluriennale della gestione dell’ opera, affinchè il privato rientri dell’ investimento e abbia il margine di utilità concordato, garantendo, però, al contempo, con apposite clausole contrattuali, delle tariffe calmierate al fine di soddisfare il requisito di pubblica utilità e generalità del servizio.
La tecnologia progettuale in bim può inoltre favorire la realizzazione di infrastrutture di mobilità in project financing, consentendo sia di prevedere i costi futuri di manutenzione futuri dell’ opera che di limitarne l’ obsolescenza.
È comunque importante sottolineare che oltre a metropolitane, tramvie, funivie e strade, anche altre opere di dimensioni minori contribuiscano a migliorare la situazione infrastrutturale di un’area e possono essere realizzate con finanza di progetto. In particolare, si è assistito negli ultimi tempi alla realizzazione in project financing di: strutture sportive, ospedaliere, edifici residenziali, strutture museali, acquedotti ed impianti di depurazione, strutture cimiteriali, impianti di illuminazione.
La finanza di progetto ha pertanto, anche in questo ambito, avvalendosi di capitali privati e di sponsorizzazioni, garantisce una sua efficacia volta a migliorare le nostre città ed ad efficientare le tempistiche di realizzazione delle opere, limitando anche i costi per i non floridi bilanci degli enti pubblici.
ESEMPI DI PROJECT FINANCING ED INFRASTRUTTURE ALLA MOBILITÀ
IL TUNNEL DEL CANALE DELLA MANICA
E’ senza dubbio il progetto più ambizioso di project financing in materia di trasporti. Le criticità che hanno reso complessa l’operazione sono stati soprattutto i c.d. rischi tecnici (es. imprevisti durante i lavori di scavo del tunnel sottomarino per la durezza inaspettata delle colline di Dover ed il fondo instabile della piattaforma sottomarina di Calais) ed i rischi di gestione (es. la necessità di effettuare, in corso d’opera, rilevanti investimenti per la sicurezza per i rischi successivi agli attentati dell’ 11 settembre ed all’emigrazione clandestina a bordo dei treni merci). Si tratta comunque, anche atteso il valore complessivo dell’operazione (14M€ – equity 22%, Debito 78%) di un esperimento positivo perchè ha condotto, in tempi abbastanza rapidi (7 anni) alla creazione di un’infrastruttura estremamente complessa e di evidente pubblica utilità, dall’elevato valore politico nonchè macro-economico (per il pendolarismo internazionale vigente tra Londra Parigi e Bruxelles e le inevitabili ripercussioni sui collegamenti aerei e sulla qualità della vita dei trasportati e delle merci).
DOCKLAND RAILWAY LINK.
Con specifico riferimento al TPL un’iniziativa di estremo interesse è data dalla realizzazione di un collegamento ferroviario metropolitano tra Londra e Greenwich (4.2 km – 422m€ – Equity 8%, Grants 20% – Loans: 71% tra obbligazioni e prestiti bancari), soprattutto per il periodo di struttura finanziaria di gestione che ha previsto una prima parte remunerata attraverso il pagamento di un canone da parte della committenza ed il residuo totalmente a carico del privato attraverso le revenues derivanti dall’utenza pagante. Si tratta di un esempio assolutamente di interesse sia per la dimensione medio-piccola dell’operazione che per l’entità delle opere effettuate (tra cui il sottopasso ferroviario “a doppia canna” del Tamigi).
LINEA METRO 5 DI MILANO
Nel sistema italiano degna di nota è la realizzazione, con tale sistema, della nuova linea metropolitana Milano-Monza (6.25 km, 655m€, 45% Equity and Debt, 55% Grants). Tale operazione prevede una concessione di 25 anni, affidata peraltro alla stessa committenza ATM. Possono comunque evidenziarsi le principali esperienze finora maturatesi. La struttura finanziaria dell’operazione riflette l’attenta pianificazione di tutti i rischi prevedibili sia per quanto riguarda i problemi costruttivi che quelli di gestione. Di particolare interesse è stata la perimetrazione dei rischi (c.d. ring fence) all’interno della SPV ed il coinvolgimento ex ante del gestore ATM (che ha fornito un deciso know how, in quanto parte sostanziale dell’operazione anche in sede di prefattibilità).
E’ di tutta evidenza che la completa pianificazione ex ante e la presenza di investitori istituzionali ha presentato anche un risvolto negativo dal momento che ciò ha comportato una rigidità contrattuale dell’operazione, anche considerando che, proprio nel settore della realizzazione di progetti ferroviari sotterranei, alcuni rischi possono essere dettagliatamente conosciuti solo “a cantieri aperti”, anche se, questa criticità, con ispezioni ad infrarossi anche in assenza di scavo e l’ utilizzo di altre modernissime tecnologie può essere ridotta. Va comunque sottolineata, ed in questo risiede il successo dell’operazione, l’elevata capacità di assorbimento del PEF che ha comportato una frammentazione di tutti i rischi derivanti dal progetto.
LA CITTA’ DI ROMA.
Per quanto riguarda la situazione della Capitale, non si rinvengono, allo stato, esempi realizzati di PF su infrastrutture di massa, ma esperienze in corso d’opera piu o meno avanzate o ancora in cantiere su cui pare possibile però esprimere alcune sintetiche osservazioni utili per il futuro.
LA METRO C
Risulta finanziata, con esborso pubblico ed affidata a contraente generale, sulla tratta Giardinetti/Colosseo mentre per il prosieguo l’attuale concessionario ha presentato, nel 2011, una proposta di finanza di progetto. A seguito di gara pubblica concorrenziale, per completare tale progetto è fondamentale sterilizzare i principali rischi connessi ad un’ operazione che presenta rilevanti dimensioni (7.2 km di linea e 7 stazioni tra Colosseo/Farnesina – 10.188m€, 85% capitale privato pari a 1.243 contributo conto impianti a carico del concedente e canone di gestione da rimborsare di 8.945, oltre a 500m€ di valorizzazioni immobiliari). I principali rischi, maturati anche nell’esperienza del Contraente Generale sulla realizzazione delle altre tratte della Metro C, riguardano principalmente: – rischi tecnici (con esclusione del rischio archeologico ed espropri a carico del concedente); – rischi traffico legati ai c.d. parametri prestazionali di
sistema, nonchè agli indici di qualità del servizio la cui necessaria definizione ed i valori di soglia sembrerebbero finire per elidere la componente “imprevisto” da parte del concessionario.
IL PROLUNGAMENTO DELLA METRO B E LA NUOVA LINEA D.
Degni di nota sono anche la recente aggiudicazione del prolungamento linea B Rebibbia Casal Monastero la cui concessione è stata affidata a gara attraverso un mix di componenti consistenti in un finanziamento pubblico (circa 165M€), alcune valorizzazioni immobiliari, nonché la possibilità di effettuare servizi accessori (gestione commerciale delle stazioni). La gara ha privilegiato l’ offerente che ha offerto un significativo ribasso anche per la componente commerciale lasciando al committente la possibilità/rischio di gestione commerciale degli spazi decorsi due soli anni di avviamento. In tale contesto è di tutta evidenza che, sterilizzata la componente commerciale, la procedura avrebbe potuto anche presentare le caratteristiche di un’ opera quasi “a temperatura ambiente” e come tale appaltabile anche come appalto di lavori: l’ esperienza di gestione dimostrerà la correttezza dell’ impianto di gara prescelto. Quanto alla D, tutt’ora in fase di verifica sulla proposta del proponente, possono ripetersi analoghe considerazioni particolarmente sotto il profilo delle criticità delle c.d. “valorizzazioni immobiliari”. (2)
IL PARCHEGGIO DI VILLA BORGHESE.
Anche l’ operazione di ampliamento del parcheggio di Villa Borghese, presenta caratteristiche di finanza di progetto estrinsecantesi nell’affidamento al concessionario-stazione appaltante del compito di costruzione (attraverso affidamenti concorrenziali “a valle”) e gestione dell’ impianto e di servizi accessori – nonché dell’ assunzione del rischio accessorio di commercializzazione dei parcheggi pertinenziali asserviti al Centro Storico attraverso la realizzazione di un’ infrastruttura dedicata (impianto ettometrico).
Uno dei punti sensibili dell’ operazione è rappresentato dal cambio di policy in materia di gestione della sosta tariffata sia all’ interno del centro storico che nelle zone limitrofi, in modo da consentire, secondo un’ esperienza già da tempo maturata in molte capitali europee, un regime di “tolleranza zero” per le auto fuori dal perimetro di sosta legale.
Anche in questo caso solo l’ avviamento commerciale della nuova gestione, dopo il triennio necessario per l’ esecuzione, potrà dimostrare la giusta visione dell’ operazione finanziaria in essere che, in ogni caso, appare già positiva per l’ anticipazione, da parte del concessionario, dell’ intero costo di costruzione dell’ ampliamento all’ interno dell’ esistente parcheggio (circa 100m€).
Il problema però è sorto a causa della rimodulazione del canone. Per un parcheggio sotterraneo nel centro di Roma con 1.800 posti auto era stato prevista una somma di 10.000 euro all’anno, pari a 833,3 euro al mese, cioè 27,8 euro al giorno.
Il soggetto privato che già aveva la gestione del precedente parcheggio, ottenne la concessione per mezzo secolo con una fortissima riduzione del canone ( Prima pagava un canone annuale di 1,9 milioni di euro, oltre all’Iva. Da allora paga 10.000 euro all’anno).
Tale riduzione fu giustificato dall’impegno del privato di fare investimenti pari a 140 milioni di euro per un ampliamento fino a 3.000 posti, e per l’ aggiunta di altre strutture, tra cui una rimessa per i piccoli bus elettrici dell’Atac che si muovono nel centro storico. Fino al 2016 però furono investiti solo 16 milioni.
Per progettazione e lavori.
Tale inefficienza di spesa programmata e di opere realizzate viene attribuita dal soggetto provato al Comune il quale avrebbe presentato 3 progetti per la ristrutturazione e l’ampliamento del parcheggio, tutti approvati dall’amministrazione, e 5 proposte tecnico-economiche per sostenere il piano d’investimenti previsto, ma lo stesso Comune sarebbe successivamente ritornato sui propri passi ritenendoli non concretamente realizzabili in quanto non pienamente in linea con il nuovo interesse pubblico.
(2 Luigi D’ Ottavi – La finanza a progetto nel TPL)
Questo esempio dimostra l’ importanza di stipulare convenzioni di finanza a progetto particolarmente dettagliate e con studi di fattibilità preliminari ben strutturati, avvalendosi anche di esperti del settore che, supportando le strutture della P.A. competente, possano evitare rischi di inefficienze di sistema.
Ing. Ernesto cimbalo – Dott. Comm. Marco De Nardis – Avv. Giuseppe Morano